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回顾20年来税收征管制度的改革历程

2015-11-12 11:17来源:中国税务报打印订阅
[导读]回顾1994年以来我国税制改革的历程,对于探索新一轮税制改革的取向和路径,具有积极的借鉴意义。

  回顾,为了新的探索

  在新一轮财税改革到来之际,回顾1994年以来我国税制改革的历程,对于探索新一轮税制改革的取向和路径,具有积极的借鉴意义。为了总结1994年以来我国税制改革的经验,国家税务总局将“20年来税制改革理论与实践探索研究”,作为2014年总局重点研究课题,由国家税务总局税收科学研究所所长李万甫担任指导,组织11个省、市、自治区国税局、地税局有关人员,成立课题组,共同研究。经过9个月的努力,课题组形成20多万字的研究报告,共分为八个子课题。其中,子课题“20年来我国税收征管制度的改革与完善”,由安徽省国税局承担。在该课题组全体人员的共同努力下,最终形成6万字分报告。本期《财税理论专刊》与读者一起分享安徽省国税局的部分研究成果。

  ●税收征管立法

  新中国成立初期,《全国税政实施要则》对税收征管作出原则性规定。

  1986年4月,国务院发布《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》,它是我国第一部税收征管的行政法规

  1992年9月4日,七届全国人大常委会第二十七次会议审议通过《中华人民共和国税收征收管理法》。该法是新中国成立后制定的第一部税收征管专门法律。

  1994年以后,完善了以税收征管法为核心、以实施细则为辅助、以法规规章和其他规范性文件为补充的征管法律体系。

  修订与完善税收征管法。历经1995年个别条款的修订、2001年大规模修订、2013年个别条款修订,税收征管法得以完善。目前,新一轮修订正在进行中。

  修订与完善税收征管法实施细则。2002年9月7日国务院公布新的税收征管法实施细则。2012年11月9日和2013年7月18日国务院对其分别作出修订。

  建立配套法律体系。20年来,国家税务总局陆续颁布实施一系列部门规章和规范性文件,建立了基本完整的配套法律制度。

  ●征管模式改革

  从新中国成立到20世纪80年代中后期,我国税收征管模式实行的是以税收专管员为核心、下户收税和征管查合一的传统税收征管模式。

  “纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式。1994年8月税务总局提出,取消专管员固定管户制度。

  “一个制度、四个体系”的征管模式。1997年1月国务院办公厅转发《关于深化税收征管改革的方案》提出税收征管改革的任务,包括建立纳税人自行申报纳税制度、税务机关和社会中介组织相结合的服务体系等。这一阶段,初步实现了税收征管的五个转变:即由分散粗放型管理到向集约规范型管理转变;由传统手工征管方式向科学征管方式转变;由上门收税向纳税人自行申报纳税转变;由专管员包办式管理向专业化管理转变;纳税服务由简单化向规范化转变。

  “科技加管理”的征管模式。进入21世纪,税收征管更加重视税源管理和信息化建设,税收征管水平大幅提高。

  注重税源管理的征管模式。近年来,各地推出如建立风险管理制度、搭建税源监控分析平台、加强分类管理和实施大企业税收专业化管理等各种改革措施,税源管理水平明显提升。

  ●税源管理改革

  20年来,税源管理的理念日益成熟,逐步由简单管户向专业化管理方向发展。

  税收管理员制度改革。1994年以前,税收专管员是税收征管的主要力量。1994年对税收专管员制度实施了系统性改革,改上门收税为纳税人自核自缴,成立独立的稽查机构,税收专管员的征收和检查职能实现了分离。1997年税收征管改革取消了税收专管员固定管户制度,实现了由专管户向专管事的职能转变。2000年税务总局提出科技加管理的改革方向。2005年3月总局印发《税收管理员制度(试行)》,确定了管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则等。

  税源专业化管理改革。2008年全国税务工作会议提出:大力推行税收科学化、专业化、精细化管理;在属地管理的基础上,以大企业和重点行业税收管理为突破口,大力推进专业化管理,标志税源专业化管理制度正式实施。

  税收风险管理改革。税务总局提出与税源专业化管理改革相结合,建立税收风险管理机制。

  纳税评估改革。近几年,纳税评估开始走向集约化、专业化和规模化轨道。

  ●大企业税收管理改革

  20年来,我国积极探索大企业税收管理改革。

  建立专业化管理模式。一是确立专业化管理组织结构,二是统筹实施风险管理,三是完善专业化管理基本制度,四是增强专业化保障能力。

  建立风险防控引导机制。2009年5月印发《大企业税务风险管理指引(试行)》,选定45户企业作为总局定点联系企业,提出建立大企业税务风险防控体系,逐步建立并完善税收风险管理指南、重点行业税收风险特征库和税收风险管理建议书等。

  建立税收遵从管理机制。2011年7月印发《大企业税收服务和管理规程(试行)》。2012年10月税务总局与中国海洋石油、中国人寿、西门子三家企业签订了税收遵从协议。此后各地陆续开展了税收遵从协议签订工作。2014年税务总局与中国烟草总公司签署《税收风险管理合作备忘录》,开启了新常态下税企合作遵从的新篇章。

  建立统筹联动监控机制。探索大企业分级分类管理,形成总局省局两级统筹、上下联动和国地税合作的管理模式。

  建立大企业税收管理信息平台。建立行业基本信息库。搭建面向定点联系企业的税收服务外网平台,实现内外网无缝衔接等。

  ●纳税服务改革

  1993年,我国提出纳税服务理念。纳税服务工作大致经历了基础建设、规范化建设、专业化规范化建设三个阶段。

  制度创新。主要包括:一是构建充分沟通的事前服务机制。从1992年开始每年的4月份全国税务系统都会组织税收宣传月活动,并通过规章制度对宣传咨询等服务作了明确规定。二是构建便捷高效的事中办税机制。对办税服务厅具体服务标准以及税务机关和税务人员向纳税人提供的服务事项、服务制度等作了规定。三是构建快速响应的事后维权机制。完善税务行政处罚听证和行政复议等制度。

  业务创新。主要包括:多次统一简并、修改和取消部分涉税资料。简化纳税流程。实行一窗式、一站式服务,优化办税服务结构。

  方式创新。主要包括:创新宣传咨询和个性化服务。建立对外服务网站及时传递税收法律法规和税收政策。改进办税服务厅建设。积极拓宽办税渠道。

  ●税务稽查改革

  1994年以后,税务稽查与日常检查逐步分离,经过20年的改革发展,形成了相对独立和成熟的税务稽查体系。

  推行地市级一级稽查体制。1994年各地建立稽查机构时大多实行区级和市级二级稽查体制。1997年稽查管理方式改革实行县级局一级稽查。2001年10月税务总局提出在市(地)、县(市)两级逐步实行一级稽查体制。2011年税务总局提出,充实省、市两级稽查力量,全面推行地市级一级稽查体制。2012年8月,税务总局启动稽查管理方式改革。作为试点,河北、河南、安徽、湖南4省分别设立直属第一稽查局,业务上由省局稽查局统一领导;青岛市国税局设立第一、二、三稽查局,业务上由市局稽查局统一领导。省局设立直属稽查局是改革的重要环节,目前这一模式仍在探索中。

  基本制度不断完善,更加具体和科学。1995年《税务稽查工作规程》形成了选案、检查、审理和执行分工制约机制。2009年的规程修订体现了公正文明的执法理念。2002年税收征管法实施细则首次明确省级以下税务局稽查局的执法主体地位。

  规范业务管理。除工作规程外,税务总局还制定了一系列稽查管理办法和规范,加强检查、审理、举报、监督和国税、地税协作等各环节业务管理。

  ●征管信息化建设

  税收征管信息化建设包括以下几个重点领域。

  金税工程。1994年下半年,防伪税控系统和交叉稽核系统逐步在全国范围内推广使用。1997年金税工程被确立为国家信息化建设重大项目。1998年6月国家计委对金税工程二期正式立项。2001年底从税务总局到省、市、县国税局的四级网络全部联通,金税工程在31个省区市开通运行。2013年2月金税工程三期的核心征管等系统率先在重庆市国税、地税系统单轨上线。金税工程三期的总体目标是建立“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”。2014年4月第一阶段工作进入验收期。

  综合征管信息系统。1999年税务总局决定在与世界银行合作开发项目上,开发第一套基于广域网运行的税收征管主体软件,此后委托开发了涵盖基层操作层、省市级监控层和总局决策层三个应用层面的税收征管信息系统(简称CTAIS),2005年开始以省级集中处理数据的方式在各省级国税局推广。2007年除上海、西藏外,各省级国税局实现了省级集中处理数据。

  其他税收征管信息化。主要体现在出口退税管理和纳税服务等信息化,以及电子税务工作深入开展。

  ●发票管理改革

  1994年税制改革后,“以票管税”使发票具有了重要的税收意义,成为实施税源监控和维护税收秩序的重要工具。

  基本制度改革。1993年12月经国务院批准,财政部发布施行了发票管理办法,随后税务总局根据授权颁布了实施细则。2011年2月税务总局公布新的发票管理办法实施细则。2014年12月,税务总局再次修改发票管理办法实施细则。

  印制与票种管理改革。逐步实现增值税专用发票和普通发票的印制管理权上收等,并逐步统一和改进发票防伪措施。上收票种式样管理权,逐步改版和取消手写增值税专用发票,统一普通发票式样和简并票种,统一行业发票式样等。

  用票管理改革。一是改革审批制度。2014年3月结合“便民办税春风行动”,取消手工验旧,大幅简化专用发票审批等手续,实行分类分级规范化管理。二是加强增值税专用发票、行业发票使用管理,规范代开发票管理。

  监控方式改革。一是开展综合治理监控,形成了以国务院和地方政府为主导的综合治理体系。通过推行增值税专用发票稽核等系统,形成税务系统监控机制。二是推行税控装置监控。三是试行网络和电子发票监控。

  ●税收信用体系改革

  经过十余年的实践,我国税收信用体系逐步形成了相对完善的制度体系。

  2003年7月税务总局颁布《纳税信用等级评定管理试行办法》,使我国第一次有了衡量纳税信用的统一标准。2014年6月国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014年-2020年)》,明确税务领域信用建设要求。2014年7月税务总局颁布《纳税信用管理办法(试行)》和《重大税收违法案件信息公布办法(试行)》,规范了税收信用管理和信息公开,使其制度化、社会化和常态化。2014年8月颁布《纳税信用评价指标和评价方式(试行)》,规范统一了纳税信用评价标准和评价方式。

  税收信用体系改革的主要内容体现在以下几方面。

  改革管理方式。2014年信用办法将适用对象限定为已办理税务登记、从事生产经营并适用查账征收的企业纳税人,将评价周期调整为一个纳税年度。

  完善评价内容。2014年信用办法调整了信息采集范围并增加了外部信息,采取了年度评价指标得分和直接判级方式。

  完善激励措施。2014年相关文件明确了更为有效的守信激励措施和更为有效的惩戒措施。

  ●绩效管理改革

  20世纪90年代初推行的税收征管质量考核和2001年推行的税收执法责任制考核,为新时期税务绩效管理体系的建立打下良好基础。

  2013年12月,税务总局印发《关于实施绩效管理的意见》,各地绩效管理工作全面开展。意见明确“打造一条索链、构筑一个闭环、形成一种格局、建立一套机制”的主要目标。意见提出“一年试运行、两年见成效、三年创品牌”的规划,根据绩效管理工作部署,2014年6月税务总局制定了《全国税务系统绩效管理全面试行工作方案》、《绩效考评指标2.0版》、《税务系统绩效管理加分减分项目考评细则》和《税务总局机关绩效管理加分减分项目考评细则》等规范,全国税务系统的绩效管理全面展开实施,初步形成了良好的绩效管理工作局面。

  ●税务代理改革

  1994年税收征管改革后,税务代理行业在各级税务机关支持下得到较快发展。

  规范行业管理。一是清理整顿和脱钩改制。至2000年底全国清理整顿和脱钩改制工作基本完成,税务代理机构真正成为独立的社会中介服务组织。二是改革管理体制和行业协会。1997年11月税务总局成立注税管理中心。2005年《注册税务师管理暂行办法》明确总局和各省级注税管理中心行使行政管理职能并监督指导税协工作。1995年2月28日中国税务咨询协会成立。2005年《注册税务师管理暂行办法》对注册税务师协会的性质、基本职能和要求等作了规范。三是规范其他管理。如规范收费管理,开展内部专项检查,建立公告制度等。

  规范资格管理。一是规范事务所管理,出台一系列办法,明确设立审批事项。改部分审批为备案,规范非涉税中介机构执业等。二是规范注册税务师管理,出台一系列规定,规范资格考试,改革注册制度。

  规范业务管理。除行业综合性规范外,税务总局还出台了业务指导性规范。

  ●展望

  十八届三中全会以后,我国进入社会经济变革的新时期,税收征管改革也面临新的形势和机遇。2013全国税务工作会议提出全面推进税收现代化,以六大体系、六个差距和六个创新全面阐述了我国税收现代化的宏伟愿景、现实差距和解决路径。新时期的税收征管改革需要进一步推动职能转变,着眼于服务税制改革和社会经济改革的大局,推进税收治理体系和税收治理能力现代化建设,从完善税收征管立法、深化税收征管模式、税源管理、大企业管理制度、纳税服务、税务稽查、征管信息化、发票管理、税收信用体系、征管绩效管理和税务代理改革等方面入手,建立和完善能促进市场规范发展、社会公平和科学严密的现代税收征管体制。

  作者:国家税务总局税收科学研究所研究员、“20年来税制改革理论与实践探索研究”课题总组长

( 责编:卜筱 )
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